2012-11-30

退休金體系與中高齡勞工人力資源活化策略分析:國際經驗與對台灣的啟示


近來,社會各界關於台灣退休金制度未來發展有許多討論。在各項解決方案中,最為有效的方式應該是延長退休年限,但必須輔以其他配套措施。本文將就各先進國家經驗提供政府決策參考。

目前台灣老年勞動力參與率或是參與志願服務的比例相對較低。再者人口結構轉變趨勢,使勞動力人口與老年依賴人口的比例逐漸的失衡,國家的財務負擔和社會所必須承擔的成本亦逐漸的增加,進而可能損及國家競爭力和經濟基礎。因此,如何提升老年勞動參與或者促進退休人力能夠透過不同的方式參與市民社會,如社會服務、志願服務等,已經成為世界各國的目標,同時也是台灣亟需改變的勞動市場問題。

基本上,不論是OECD或是EU,都已經開始強調活化(activation)的意義,不單只是強調透過國家政策與制度促進個人積極參與勞動市場;另一方面,甚至更進一步積極的促進個人的社會參與,諸如志願服務。此種轉變,不僅反映了社會對積極性「活化政策」的重視之外,更顯示個人生活意義的改變,特別是重新開始反省所謂的社會退卻理論中「退休」的意義。
與其他工業先進國家相比,我國高齡者的勞動參與率明顯地偏低。表一是主要國家55-64歲人口的勞動參與率。從表一中可以看出,從1990年到2004年,這些國家高齡者的就業率明顯的呈現成長的趨勢。表中的23個有數據可查之國家中,有19個國家在此期間的高齡勞動參與率是上升的。其中尤以紐西蘭上升了25.1個百分點、荷蘭上升了15.4個百分點,最為突出。這23個國家在2004年時,其高齡勞參率在60%以上的有8個國家、在50-60%之間的有7個國家、有9個國家低於50%。和這些國家相比,我國的高齡勞動參與率是屬於相對偏低的。就不同性別而言,我國女性高齡勞動參與率更是遠遠低於大多數工業先進國家的水準。在23個國家中,除了冰島和韓國之外,各國女性高齡勞動參與率在1990到2004年間都呈現上升的情形。相形之下,我國高齡者的勞動參與率,還有許多有待提升之空間。
針對人口老化的挑戰,OECD各國也擬定了不同的策略,來回應高齡社會的就業問題。各國現有的政策回應方面,主要包括年金體系的改革、促進高齡者就業方案的推動、相關社會安全方案的調整、禁止歧視高齡者之立法與倡導、以及鼓勵僱用中高齡措施等。以下將簡單介紹各國的重要政策內涵。

瑞典:部分工時體系
瑞典在高齡勞動者勞動力參與率或是就業率的表現,向來都是OECD或是歐盟會員國爭相取法的典範。最主要的原因是相較於其他國家,瑞典的薪資勞動者相對而言較晚退出勞動市場。瑞典高齡勞動者勞動力參與率相對於其他國家較高的因素,一般歸因於其部分工時體系與社會安全體系之間的配合,使得瑞典高齡勞動者可以逐漸減少工時退出勞動市場,而非一次性的完全退出勞動市場。因此,許多高齡勞動者有相對較高的比例會從事部分工時的工作,逐漸地減少工時、慢慢地退出勞動市場。從相關數據可以發現瑞典高齡勞動者的工時的確相對比較少,特別是20-29小時的比例是高於整體平均的,不論是女性或是男性皆是如此。主要是因為其部分工時年金體系的規定,規定每週必須高於五小時,因此,高齡勞動者的工作時數20-29小時的比例相較較高的因素即是如此。

不過,高齡勞動者每個月工作時數低於40小時的比例是呈現逐漸成長的趨勢,雖然成長的趨勢有限。此一趨勢在女性高齡勞動者中,更能清楚的發現。瑞典女性在過去幾十年來,因為後工業社會轉型的因素,勞動市場提供大量的就業機會給予女性勞動者,因此,瑞典女性勞動力參與率也隨之快速增加。不過與此同時,女性從事部分工時的比例相對於男性也較高,且女性高齡勞動者利用部分工時年金退出勞動市場的比例也相對較高。

美國:加強中高齡勞工就業能力
美國與其他先進國家同樣面臨人口老化的問題,不過美國與其最大的差異是其出生率依然能夠維持在一定的水準,且透過移民政策的開放,大量的移民人口也使得其人口呈現增長的趨勢,而勞動市場中的年齡結構亦能夠維持相對較為年輕。因此,在此結構脈絡底下,美國相對於其他歐陸國家而言,就缺乏延長工作年限的急迫性。

加強就業能力主要是透過積極性的就業方案促進高齡者就業,主要包括職業訓練方案和相關的職業服務方案。其中經常被提到的則是勞動力投資法方案(Workforce Investment Act Programmes, WIA)、協助職業調整方案(Trade Adjustment Assistance, TAA)、和高齡社區服務就業方案(Senior Community Service Employment Program, SCSEP)三類。

日本:定年制與針對中高齡勞工職務再設計
雖然日本人口老化程度嚴重,但是日本相較之下,卻能夠維持相當高的高齡勞動者勞動參與和就業率。從日本厚生勞動省對勞動市場年齡結構所做的推估顯示,65歲以上、60-64歲以上和55-59歲的高齡勞動者在勞動市場結構的比例逐漸的增加,特別是65歲以上的高齡勞動者比例幅度相對較大。而此一推估的另一涵意即是,15-54歲的勞動者比例逐漸下降,顯示勞動市場需要高齡勞動者的投入。

定年制的改革,不過上述這些有關定年制的改革,其法源都是主要大多是來自於「高齡者僱用安定法」的改革。而此一公共就業政策改革除了關於定年制之外,還包括其他部分。

針對上述討論,我們的政策建議是:
第一、政府部門可以透過公共就業的方式雇用退休人力於非營利組織部門,並且以部分工時的形態為主(主辦機關:勞委會)
第二、彈性化與多元化的工作生涯與職務設計,鼓勵雇主能夠積極在持續僱用體系或是再僱用體系體系中,重新設計符合高齡勞動者的的職務以及工作生涯。(主辦機關:勞委會)
第三、利用社區大學或是相關教育體系,提供社區服務相關的技能與知識訓練(主辦機關:內政部社會司、教育部及行政院勞工委員會)

作者:國立中正大學 社會福利學系 呂建德 副教授

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