2014-12-17

澳洲政府人力培訓產業政策

澳洲以往是英國統治下的殖民地經濟體,澳洲農礦產品長久以來是出口大宗,直到1980年代仍有80%出口是依賴農礦產品,澳洲製造產業不僅規模小,企業也無法打入國際市場。1980年代初期全球經濟危機造成澳洲高失業與高缺工率困境,讓工黨霍克(Hawke)政府得以執政。工黨政府為解決高失業率,開始推動經濟與產業政策大幅度改革,肇因於當時澳洲產業結構和其他先進國家很不同,影響澳洲產業無法順利轉型升級。這波改革戰略重點就是推動國家培訓改革(National Training Reform Agenda, NTRA),NTRA是跟澳洲經濟成長和產業轉型掛勾在一起,終於在1990年中期讓澳洲經濟穩定成長。NTRA改革重點就是政府一方面推動培訓市場化同時也強化對培訓機構的風險治理模式。NTRA所追求的培訓市場化,是要建立一個兼具市場競爭效率與風險課責的培訓市場。 

澳洲推動的國家培訓改革戰略 
人才培訓並非單獨政策而是整合性的跨部會議題,至少就涉及經濟、勞動與教育這三個部會的溝通整合,才能有效針對勞動市場的供需兩端產生有效解套。澳洲政府為了將人力培訓、經濟成長與產業轉型掛勾,成立跨部會會議(Special Ministerial Conference),也推出綠皮書與白皮書作為改革依據。1990年代所推動的NTRA,有幾個主要改革議程介紹如下: 

表1 澳洲推動的國家培訓改革
要建立有市場競爭導向的培訓市場 要建立一個完全公開商業化的培訓市場,讓公家與私人業者能自由競爭
不再由國家來主導培訓政策改革,改由產業來主導方向 澳洲培訓市場應該是產業職能導向的培訓(competency-based training),這必須要同時搭配國家職能標準(national competency standards)的制度建立
要重視培訓需求端真正需求,要讓產業界主導改革方向 透過社會政策讓弱勢族群及長期失業者能夠進入職場培訓就業,但不能因此傷害培訓市場運作
職業教育培訓VET(vocational education and training)的公平受教權
資料來源:本研究整理

對培訓機構營運的風險管理模型
澳洲政府把人力培訓產業視為特許行業,也視為成功驅動國家經濟成長及產業轉型升級的戰略產業,才會透過特許方式提高培訓市場進入障礙,目的是促進勞動市場靈活度與降低市場扭曲風險。雖然澳洲推動培訓產業化改革以商業競爭市場運作,但並不意味政府就不能介入市場;相反地,政府對業者進入市場採取嚴格的審查把關,通過審查才能拿到RTO(registered training organization)特許證,但拿到特許認證也並不意味培訓機構就可任意營運,在培訓市場運作過程政府還會採取嚴格監督。

對此,澳洲政府針對培訓業者透過一套風險評估模型來識別出業者風險等級,分成高中低三個級數,這是一種差異化風險控管模型。低風險級數業者政府將以最小最輕微介入也能降低政府監督成本。相反地,高風險級數業者,政府將透過高密度的行政處罰與司法制裁要求業者改善甚至退出培訓市場。 

培訓機構的風險級數指標
澳洲政府這套風險評估模型的運作機制,首先是根據兩項評估指標-可能性因素(Likelihood factors)與影響性因素(Impact factors)。可行性指標是用來評估:「RTO供應商會提供低質量培訓(poor quality education or training)課程或師資的可能性(機率)如何?」。影響性指標是用來評估:「RTO供應商所提供的這些低質量培訓課程與師資,對於受培訓者、產業、經濟表現及教育培訓產業的副作用及影響是什麼?」。再者政府會根據三項細分指標來風險評估:表現風險因素(Performance risk factors)佔50%、管理風險因素(Governance risk factors)佔30%,以及業者資歷風險因素(Profile risk factors)佔20%。經過政府多年來培訓市場的質量控管,澳洲培訓機構所提供的培訓產品已獲國際高度肯定又能輸出國外市場。


政府對培訓市場的法律監管措施 
澳洲政府對培訓機構會採取前述的風險識別與評估機制來標誌培訓機構的差異化風險級數,政府也據此採取差異化的市場監督。澳洲的培訓市場化改革,政策目標是要建立一個兼具市場效率與風險課責性(accountability)的培訓市場。因此,政府會透過行政與法律手段來監督培訓市場運作。對培訓機構的退場機制,政府會透過司法民事制裁或主管機關祭出的行政處罰,例如可提出限制、修改或撤銷RTO 機構特許證,藉此逼迫那些高風險級數業者先改善營運缺失甚至要求退出培訓市場。

首先就行政制裁來說,主管機關有以下幾種權限:1.修改或縮短RTO登記或認可;2.對RTO登記附加條件或認可;3.要求業者限期採取具體改善措施或不得繼續從事某些高風險行為;4.暫停或取消RTO登記或認可。

再者就司法制裁來看,政府也能申請聯邦法院裁判,例如聯邦法院可裁定暫時或永久撤銷RTO特許權登記來強迫這些重大違規培訓機構退出培訓市場。針對那些被處罰的培訓機構,其實仍有提出行政抗告與司法上訴的救濟機會,例如培訓業者可針對不服的處罰向行政上訴法院(Administrative Appeals Tribunal, AAT)提出抗告或上訴。

資料來源:
Baker, Meredith, & Sloan, Judith. (1995). Australia's National Training Reform Agenda: A Question of Policy? Australian Economic Review, 28(2), 80-86.
Hall, William. (1995). The National Training Reform Agenda. Australian Economic Review, 28(2), 87-92.
Smith, Andrew. (1999). International briefing 4-Training and development in Australia. International Journal of Training and Development, 3(4), 301-313.

 作者:王偉鴻/台灣經濟研究院副研究員

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