2015-08-11

新加坡的人才戰略思維及困境

近十餘年來新加坡的經濟持續的成長,在全球各已開發國家面臨經濟困境之際,新加坡仍獨樹一幟,值得加以研究討論。

新加坡經濟持續成長,並成功地轉換成為世界經濟體的樞紐,主要歸功於開放移民政策。新加坡自1980年代開始著手一連串的經濟環境及人口結構的改造措施,調降營業稅率以吸引跨國企業在新加坡設立營運總部。1990年代開始更大幅度的開放移民及移工,以極其優渥的待遇及福利吸引全球的優秀高技能人才前往新加坡就業或創業(表 1)。


措 施 內 容
外籍專業人士稅賦優惠及親屬安置
  1. 無須繳交外勞雇用稅,但必須提撥公積金。
  2. 可為配偶及未足21歲的子女申請依親許可證。
  3. 持有P許可證之外籍專業人士可為其父母或配偶父母申請長期探訪許可證。
  4. 可申請成為永久居民,具准公民待遇。
個人化就業許可證
  1. 於2007年1月,提高就業許可證之靈活性。
  2. 與僱主無關,外籍專業人士失業或離職,皆無需立即離境,享有重新尋找工作之6個月的緩衝期。
  3. 對象包括持有二年以上的P類許可證者,或持有五年以上的Q1許可證者,或在新加坡高等研究所畢業的外籍學生有二年以上P或Q1許可證工作經驗者。
  4. 專業人士該年年薪須超過$34,000,才能達到標準。
  5. 一生只能申請一次,期限為5年。
體驗新加坡(Contact Singapore)計劃
  1. 海內外共設有9個專門吸引外籍專業人士及海外學生的據點,提供最新的就業規範及生活訊息。
  2. 旅遊工作計畫鎖定八個發達國家及城市包括美國、英國、新西蘭、日本、德國、法國、澳大利亞和香港等地,給予年齡17-30歲之間的大學生或大學畢業生,提供為期半年的旅遊工作准證,所從事的工作性質不設限。
寬鬆的專業人士移民政策
  1. 提供新婚夫婦購屋的房屋津貼及政府國宅的優先認購權。
  2. 職業婦女享有4-6個月的育嬰假,由政府和企業主共同承擔。
  3. 首次購屋的公民優惠補貼。
  4. 入籍新加坡後可享有更自由、更多元的公積金使用方式。
  5. 提供公民等級、完善且多元的醫療保險制度。
資料來源:新加坡吸引人才的作法 (李曉媛, 2012)、Contact Singapore: http://www.contactsingapore.sg/
表1 新加坡專業人士的寬鬆移民政策作為

新加坡在吸引人才與經濟發展之間可以「外資、外客、外勞」加以摘要,而其吸引人才的做法亦已有諸多文獻探討(林健次,2012;李曉媛,2012)。新加坡之策略卻更有深層的國家核心價值、市場定位及策略制定上一貫的、整體的三階層戰略思維。

因應人口老化問題規劃國家整體戰略
新加坡的面積約為714平方公里,經濟活動人口約為531萬,其中約329萬是新加坡公民,53萬左右是具永久居留權的外來人士,149萬左右是外國籍白領與藍領工作人員(Singapore Government, 2013)。2013年的經濟成長率為4.1%,經常帳國際收支為正US$514億美元,外匯存底為US$2,661億美元;人均GDP為US$55,182美元,是世界最高的國家之一(World Bank Database, 2014; Singapore National Statistic, 2014)。雖然經濟發展上有亮眼成就,新加坡也如同其他先進國家開始面臨人口老化的問題。2012年開始,第一波戰後嬰兒潮的新加坡公民到達65歲,在無外來移民及出生率不變的狀況下,新加坡的人口結構將朝向老齡化社會進行,預估在2030年之前全新加坡65歲以上公民人口將增加至90萬人,老年公民與20-65歲間勞動公民比例將由目前的1:5.9降至1:2.1(圖1)。
資料來源:2013 Population White Paper of Singapore – A Sustainable Population for a Dynamic Singapore (Singapore Governement, 2013)
圖 1 新加坡老齡人口與勞動人口比例變化預估

人口老化也意味著勞動生產力及效率的下降,人口結構上的變化將導致經濟成長上的停滯、創新減緩、產業活動萎縮、無法創造就業機會。在面對人口老化的問題,新加坡由國家的核心價值為出發點,設定新加坡在全球經濟中的市場定位,繼而擬定策略,完成一套完整而細膩的國家整體人口經濟戰略規劃,成功地帶動新加坡經濟持續的成長,以及在全球經濟體中的重要地位。

三階層戰略思維(1):核心價值
新加坡將其國家核心價值定義為「人是新加坡社會的核心,也是國家的中心」 (Singapore Government, 2013)(圖2),是新加坡謹守的最基本底線,也是國家發展的主軸。基於這個核心價值,新加坡政府有義務及責任保障人民享有富裕且良好的生活、優質的教育、高品質的醫療照護及高就業機會。為達到保障上述的目標,國家必須保持經濟持續且穩定的成長,以及人口結構的良好。
資料來源:2013 Population White Paper of Singapore – A Sustainable Population for a Dynamic Singapore (Singapore Governement, 2013)
圖2 新加坡的三階層國家人口經濟戰略

三階層戰略思維(2):市場定位
由於全球化及經濟疆界日益模糊,維持國家經濟持續成長首重清晰地標定國家在全球經濟環境中的市場定位。新加坡在評估自身的人口數目及組成、地理環境位置及固有的文化語言上的優劣勢,清楚的標定新加坡在全球經濟體中的市場定位為「其他國家進入南亞市場的通道」及「南亞人才前進先進國家的通道」,即成為各主要經濟體與南亞經濟體之間的介面(Singapore Government, 2013)。

三階層戰略思維(3):執行策略
新加坡在全球經濟體系中的市場定位有其地理、政治及語言上的優勢,但也受限於人口及國土面積不易擴張。基於優勢的條件,新加坡轉化人口及國土的侷限性為轉機,其方法手段在於提高人才資金及貨物經由新加坡轉口的流暢程度,即營造新加坡在人才進出、資本流通及貿易上高度自由化的環境。在執行策略上擬定了:1. 引進外籍人才,以維持良好而強壯的勞動結構;2. 鼓勵人才移民入籍以支撐經濟並持續創造就業與機會;3. 與其他經濟體建立人才高速公路,形成高質人才循環;以及4. 維持良好生活環境,提高人才駐留入籍的誘因(Singapore Government, 2013)。
圖 3 新加坡在全球經濟體系中的國家市場定位

就新加坡的全球市場定位,以市場與資源供應兩個面向探討新加坡在南亞與先進國家之間的關係。對於新加坡的市場,南亞各國可以提供的資源包括了專業人才、基層勞力及轉出口市場;對於南亞市場而言,新加坡可以提供的資源包括了先進技術、管理know-how以及跨國集團營運中心(圖3)。對於先進國家的市場,新加坡可提供的資源有經篩選過的南亞專業人才及南亞市場的入口;對新加坡的市場,先進國家則可提供創意設計概念、先進技術、國際高階專業人才、轉出口市場及國際創投資金。由此不難看出新加坡的市場定位非常清楚地善用了地理及政治上的優勢,成為先進國家前進南亞的避險緩衝地區,南亞諸國汲取先進國家資源的門戶,由此一市場定位設計,促使人才、資本及貿易經由新加坡大量流通,也帶動新加坡總體經濟持續的成長及社會的繁榮及富裕。

新加坡在核心價值上將自身定義成為進入東南亞地區的入口,不斷地致力於建設成為銜接全球各地和東南亞的中繼點。新加坡近年來在全球招募具專業菁英人才,給予極為優渥的薪資條件,對此的研究不可勝數。

依策略執行的具體做法
新加坡與美國於2003年5月簽訂自由貿易協定,其中兩國達成協議,美國給予新加坡公民額外的特殊工作簽證-即H1B1條款。至目前為止,美國僅提供兩國公民H1B1簽證,一為智利,一為新加坡。而美國提供這兩國H1B1簽證的目的各有不同,對智利是為補充美國南方各州在農產品採收季節所需的大量採收工人;對於新加坡則是瞄準了新加坡近年來吸引了眾多來自印度等南亞各國的優秀科技人才。

新美FTA協定中,美國每年給予新加坡公民或具居留權者額外5,400個H1B1高科技工作簽證,簽證為期18個月,到期得以延長或轉換成5年期H1B簽證。此項條款在新加坡和美國之間開闢了一條高級人才流通的高速公路,使得新加坡成為南亞人才前往美國的集散地(圖4)。

新美人才高速公路不僅為新加坡在高階人才的吸引力上加上乘效作用,也提高外商前往新加坡設立據點的意願。對於美國而言,新加坡則成為試煉、篩選這些具有高度潛力人才的新兵訓練中心。

新加坡也成為人才通往東南亞和美國的雙向入口,受惠最大的莫過於是在美國和新加坡均設有營運據點的高科技公司。
圖4 美國-新加坡-南亞人才高速公路

美國、香港、新加坡是全球少數對高專人才流通採取高度自由開放策略的國家地區。如前述美國堪稱是選擇性移民政策的祖師爺,雖然三地同採取高度自由開放的選擇性移民策略,新加坡、香港與美國在國土面積、產業結構上有著極大的不同。新加坡屬城市國家,地緣面積十分侷限,產業發展集中於少數產業,完全無農業等初級產業,對於人口的胃納其實十分有限,遠遠無法與美國相比。雖然近三十年來的開放選擇性移民政策及藍白領平衡移工政策支撐新加坡的經濟成長、緩衝勞力下滑及人口結構失衡的問題,但也為新加坡帶來了新的問題。

開放政策帶來負面衝擊
大量外來人口移入首當其衝的是人口密度增加,造成生活空間上的約束及擠壓感受,自1990-2012年新加坡的人口密度由每平方公里4,500人驟升到7,400人,增加將近一倍(圖5),對一面積不大的城市國家而言,如此高的人口密度在生態上造成極大的壓迫感,生活上競爭資源的壓力相對也較大,公共設施使用的排擠也較強烈。另一個衝擊便是在於新加坡公民失業率高於全新加坡的平均失業率,外來人才對原本的新加坡公民造成就業上的排擠,太過依賴外勞也擠壓新加坡本地低技能工人工資(林健次,2012)。
資料來源:Trading Economics (Fedec & Sousa, 2008) 
圖5 新加坡近三十年人口密度變化

雖然新加坡以「人是新加坡社會的核心,也是國家的中心」為國家核心價值,然而整體戰略過度傾向經濟發展面向,忽略新加坡原有國民的整體感受。新加坡政府2013年發佈的人口政策白皮書中,表明將持續寬鬆的選擇性移民政策,預估至2030年新加坡人口數將由目前的531萬人,增加達到690萬人,本土與外來人口比例將是45:55,近半數人口將不是土生土長新加坡人(Singapore Government, 2013)。新加坡人口白皮書的公佈也挑起新加坡人的不滿,引發了2013年2月的四千人集會遊行,抗議新加坡政府的政策,要求減少中階勞工輸入的做法,以保障新加坡本地大學畢業生的就業機會(林以君,4,000人嗆聲星國罕見大型集會,2013;林以君,特派來得巧直擊星國風雲變,2013;劉利貞,2013)。由於移民數目增加過度快速,新加坡居民族群在融合上也出現問題(任中原,2012)。

新加坡大量引才雖然創造了新加坡的富裕及繁榮,但是也帶來了社會融合及人口擁擠的問題,突顯了魚與熊掌不易兼得的困境,如何調和其間的各式衝突需要大智慧,而新加坡的引才戰略值得臺灣研究學習,其中也包括了各種「意外」的副作用。

資料來源:

  1. Contact Singapore, 2014. http://www.contactsingapore.sg/ 
  2. Singapore National Statistics Database, 2014. 
  3. Fedec, A., & Sousa, A., 2008, Singapore National Statistics, Retrieved 11 6, 2013, from Trading Economics: http://www.tradingeconomics.com/singapore/population-density-people-per-sq-km-wb-data.html 
  4. Singapore Government, 2013, 2013 Population White Paper of Singapore – A Sustainable Population for a Dynamic Singapore. Singapore: Singapore Government. 
  5. World Bank Database, 2014. http://data.worldbank.org/ 
  6. 李曉媛,2012,新加坡吸引人才的作法,經濟部人才快訊。 
  7. 林健次,2012,新加坡的經濟發展策略-外資、外勞、外客,臺灣國際研究季刊,pp. 85-108。 
  8. 林以君,2013,4000人嗆聲 星國罕見大型集會,聯合報。 
  9. 林以君,2013,特派來得巧 直擊星國風雲變,聯合報。 
  10. 任中原,2012,敵視大陸新移民 星國華人也,聯合報。 
  11. 劉利貞,2013,平息移民政策抗議潮 星逼企業戒外勞癮,經濟日報。

作者:楊穎鋒/工研院知識經濟與競爭力中心研究員

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