2016-05-12

證照法制化既是藥也是毒

最近筆者和一些技專校院校長去參訪一家生產精密零組件行銷全球、也和好幾所學校合辦各種建教合作班次的公司,當時廠房內電子看板正輪播擁有相關技術士證照的員工,公司負責人指著電子看板說:我們重視的是能力,不是學歷。

這位負責人進一步表明當今學歷不等於能力,職業證照比畢業證書更可做為能力的證明。所以,該公司在所需證照大多不是法規要求執業必備(即非證照法制化)下,已主動積極鼓勵員工和建教班學生取得。

監察院教育及文化委員會曾在2012年7月12日通過糾正行政院的提案,案由重點之一是「未能積極落實證照法制化,以促進證照制度及技職教育之健全發展」,其提案事實與理由中指出「未來若能落實證照法制化,非但可保障各專業的品質,對技職校院學生而言更有取得證照的動機。」此後,證照法制化更受到重視和討論。

但是,證照法制化像喝酒:「適量是藥,過量是毒」(A little is medicine, too much is poison),不但不可過量,還該善用替代方案。就「適量是藥」而言,證照法制化的好處至少如下:

1. 改善從業品質和保護消費大眾

證照法制化常立意於改善從業品質和保護消費大眾免受不勝任或危險從業人員之害。因此,對低品質從業人員可能造成重大傷害,或消費者難以事先判斷所需服務或產品提供者之品質的專、職業,就特別需要證照法制化。而法制化也會因強制從業人員需符合證照所定品質標竿,而促進教育、訓練與發展等改善品質的投資以利證照之取得、更新或升級。

2. 提高從業人員專業程度和社會地位

證照法制化是政府對從業人員工作資格的干預,因此取得證照常被視為專業化和合法化的表徵,從業人員可因工作和影響力被認可乃致收入增多而提高社會地位。

再就「過量是毒」而言,證照法制化的負面影響至少如下:

1. 提高求職及求才困難度

像醫師、律師、會計師、水電工、和職業駕駛等人員執業時,可能對人們造成重大的負面影響。所以大多數已開發國家都有法規要求這些和公共安全、健康、道德等關係緊密的執業人員須持有專、職業證照,以避免不勝任或危險人員執業而危害公共利益。但一旦法制化,證照就成為執業人員入門的門檻或障礙,會提高個人求職(含跨區執業)和雇主求才的困難度。例如,2015年Bandow在其〈結束證照化以復甦工作自由〉(End Licensing to Revive the Freedom to Work)短文中即批評:美國人擔心沒工作機會,政府卻在讓人民更難以工作,因為全美已有超過1,100個專、職業被一個以上的州規範為須持有執照才能執業。在1950年只有不到5%的美國人工作需官方許可,到2015年已提高到25%左右(即增多為原有五倍)。

2. 提高服務及產品價格

續前述,證照法制化後,通常會因求職及求才困難度提高,導致有照從業人員的收入提高,但成本會轉嫁到消費者身上。例如,Bandow在其前述短文中指出:證照法制化明顯是在懲罰消費者,美國因證照法制化而使服務及產品價格提高的幅度平均為16%。

因此,證照法制化絕非單純有益無害,而需在公共利益與工作自由之間、工作者權益和消費者福祉之間取得平衡。2015年美國白宮在其〈職業證照化:決策者的綱領〉(Occupational Licensing: A Framework for Policymakers)即指出美國證照化的最佳實務是該:(1)侷限在和公共健康和安全緊密關聯的專、職業,以減輕工作人員的證照負荷;(2)運用證照化法規的成本效益評估結果,減少沒有必要和過度限制的證照數量;(3)盡可能調和州際間的法規要求,以提高工作人員的州際流動力;(4)立基於讓從業人員的職能發揮到極致,以確保所有的合格人員都能執業。換句話說,美國朝野正在倡導證照去法制化(de-licensing)而非證照法制化(licensing)。

而且任一證照在法制化或去法制化前,可優先考慮其他替代方案,替代方案至少如下:

1.志願持照—如本文開頭提及的公司大多數工作是持有證照和未持有證照者均可執業,公司針對持照者予以獎賞,也對外公開其員工持照情形以彰顯其服務與產品品質;持照者亦能運用證照賦予的頭銜。目前我國多數證照已是如此運用。

2. 註冊登記—由政府部門或其委託單位在設定某一專、職業的最低標準後,開放合於標準者註冊登記。

3. 提供擔保—雇主或工作者透過投保或非保險基金,提供工作品質和顧客補償的擔保。

4. 直接監督事業單位—即透過法規直接要求事業單位(如酒吧)確保品質和安全等,而不以其員工持照為必要。

總而言之,我國推動證照法制化的力道該轉為用在證照改革(如落實職能分析與評估、檢討及改善現有證照的公信度與時宜性),也該善用證照法制化的替代方案,以免治絲益棼,把證照良藥變成毒藥。

作者:李隆盛/中臺科技大學校長

(本文內容為作者個人觀點,不代表本部立場)

沒有留言:

張貼留言