2018-03-07

政策誘因做得好,可有效緩解就業問題和技能落差

全球化、科技發展與人口結構的改變,使得目前的工作型態與種類發生重大變化,工作的執行方法及執行者有了不同的面貌,投資培養正確的技能也就更加重要,如此才能維持一個高復原力、高包容性的就業市場。這是「歐洲2020策略」(Europe 2020 Strategy)與歐盟的「歐洲半年期」(European semester)所強調的重點,「歐洲2020策略」為歐盟於2010年6月啟動的成長與就業共同策略,目標在於改善到2020年為止的充分就業問題,力求發展智慧、永續、包容性成長的環境。

隨著科技發展及產業變遷,全球對於擁有正確技能員工的需求與日俱增,在正規教育挹注額外投資,或是投資培訓在職員工的技能,變成政府或企業必不可少的重要投資。在這樣的背景下,包含直接補助、賦稅優惠、補助貸款等在內的財務誘因,有效幫助各國政府推廣投資技能培訓,以期勞動市場供需雙方達到更好的平衡。儘管財務誘因發揮一定的功效,想要相關投資獲致最大效益,必須搭配其他制度及資訊,讓技能資格分級更清楚,同時提升民眾的技能知識,掌握長期生涯發展的藍圖。

個人願意投資教育和培訓的一項重要誘因,是期待未來在就業市場上,可以獲得更高的收入及報酬。企業也是基於相同的誘因,期待生產力和獲利能力將會提高。對教育和培訓投資的財務回報,視投入的成本和未來收益差而定,這兩者都可以因為政策而改變。企業當然可以自行選擇什麼樣的配套細則來推動相關投資,但政府可以透過財務誘因來影響這些決定,因此政府在改善供需落差、推動技能適配性等就業議題上,就扮演了愈發重要的角色,主導了整個體制的運作,「推促」組織、機構、企業、個人參與,但不直接實施嚴格管控。接下來,我們來看各國政府提供了哪些財務誘因。

雇主:人才需求度高,但往往投資不夠

除了期待生產力和獲利能力提升,雇主投資技能培訓的原因還包括:更高的員工忠誠度、較低的流動率,以及減少聘雇成本等。然而由於市場失靈,雇主對員工教育和培訓的投資,經常比社會理想值還要低。雇主是成人學習最主要的贊助者,因此確保雇主擁有正確誘因投資員工培訓非常重要。值得注意的一點是,雇主對於需要什麼樣的訓練,或是已有哪些培訓課程,可能欠缺足夠的認識,結果即便投資培訓員工,成效卻不佳。整體而言,員工培訓的相關挑戰,對中小企業來說更加困難。

鼓勵、引導雇主投資人員培訓的方法,非常類似於對個人使用的方法,包括補助金、賦稅優惠、課徵訓練稅、償還條款等。政府似乎主要使用直接補助的方式,來鼓勵雇主投資員工培訓,直接補助的方法非常多元,各國政府採用的方法因地制宜。儘管各國政府直接補助的方法不易分門別類,基本上還是可以分為下列四個面向。
1.) 鼓勵雇主提供現場學習的機會
2.) 鼓勵雇主承擔培訓非受雇人口
3.) 鼓勵雇主主動訓練在職員工
4.) 鼓勵不同雇主尋求共同解方

推動學徒制,看看英法美怎麼做

學徒制(Apprenticeship)或練習生制度(Traineeship),是就業技能問題最常見的解方之一,在相關議題的探討上也最常被提及。儘管如此,真正實施學徒制的組織,還是比想像中少,因此多國政府提供財務誘因鼓勵雇主實施學徒制,尤其在經濟危機期間,因為在大環境不好時,雇主往往傾向減少學徒人數。舉例來說,愛爾蘭政府在2008年全球金融危機之後,啟動一項補助計畫,如果雇主雇用遭到遣散的學徒員工,政府便支付薪資補助金。

在英國,對於條件不足以負擔學徒制的雇主,政府提出「學徒制補助金」(Apprenticeship Grant)方案。凡是雇員低於50人、此前12個月內未曾雇用學徒員工的雇主,英國政府提供每位合格學徒員工1,500鎊的補助金,最多可請領5筆,學徒年紀必須介於16歲至24歲,以此創造新就業機會,提供年輕人就業機會,弭平技能落差。

在法國,聘用學徒的雇主可享有減少社會安全捐的租稅優惠,企業愈小(學徒不算、雇員人數低於11人的公司)可減少的金額愈大。凡雇用一位17歲以下的年輕學徒,企業每季可獲得1,100歐元的補助,地方當局每年至少補助1,000歐元。雇員未逾249人的企業,雇用第一位學徒員工,或是與前一年度相較學徒人數增加,則可享有一次性1,000歐元的特別補助。每位學徒讓企業享有1600歐元的扣抵稅額,雇用第一年的新進學徒,或是條件符合特定劣勢標準的學徒,扣抵稅額提高到2,200歐元。雇員超過250人以上、須繳納學徒稅的企業,如果雇用的學徒人數占總勞動人數的5%以上、未逾7%,則享有租稅優惠。

在美國,「美國學徒制倡議」(ApprenticeshipUSA Initiative)的推行,提供了相關培訓方案大量資源。在這項倡議下,美國勞工部提供9千萬美元的補助和合約,給州政府、產業和勞動力中介者、雇主、勞工或社群組織及相關夥伴,將學徒制推廣到新的產業領域,普及相對弱勢的族群,包含女性、有色人種,以及身心障礙人士。2015年,美國勞工部投資超過1億7,500萬美元推動「美國學徒制補助倡議」(American Apprenticeship Grant Initiative),針對公私部門的夥伴關係推廣高品質的學徒制,提供相對弱勢的人口更多職業訓練的機會。美國勞工部期望這項倡議能以五年為期,在健康照護、IT、高級製造等高成長、高科技的產業,訓練、雇用超過3萬4,000名新學徒。

如何鼓勵雇主聘用、培訓非受雇人口?

關於這類政府補助方案,主要可以分成兩大類:第一類相似於上述討論過的做法,由政府資助推動非受雇人口(通常是年輕人)的培訓計畫,增加他們的工作經驗、改善就業能力。第一類的補助方案,我們可參考法國的「未來就業」(Emplois d’avenir)方案,這項方案鼓勵雇主以三年為期,聘用低技能的非受雇年輕人口。法國政府負擔薪資成本的75%(以法定最低薪資計),企業必須提供一位導師,教年輕學徒習得適當技能。這類政府方案主要集中在數位及綠色產業、健康照護及社群服務、文化和觀光產業等領域。雖然方案主要提供給非營利組織,但在核心推廣領域內的私人企業,也可享有補助。

在很多國家,高失業率伴隨著人才荒的現象存在。如果雇主無法在就業市場上招募到需要的人才,政府又能針對前期訓練期間低生產力的情況提供財務補助,或是直接補助訓練的外部成本,那麼企業主動擔負起訓練非受雇人口這樣的選擇就變得十分合理。政府也期望雇主能夠真正雇用受訓員工,有時甚至期待是正職聘用。在法國,「聘用前培訓方案」(Action de Formation Préalable au Recrutement)補助400個小時的訓練費用,以及員工薪資:每一內部訓練工時補助5歐元,最高可補助2,000歐元;每一外部訓練工時補助8歐元,最高可補助3,200歐元。補助費用隨著結訓後的雇用契約內容有所不同,視其為6-12個月的臨時契約、訓練契約等而定。在拉脫維亞,不僅補助練習生的薪資,也補助訓練主管50%的最低月薪。

在職員工訓練

視需求技能不同,補助方案也不同。有些國家的補助方案,將技能需求的決定標準留給雇主,如捷克的POVEZ方案、南韓的職業訓練方案等,但不少國家針對特定領域提供補助。舉例來說,在蘇格蘭,「低碳技能基金」(Low Carbon Skills Fund)補助雇員低於100人的企業,凡是在可再生能源、低碳科技、能源效率、廢棄物管理、回收、減碳等領域進行員工訓練者,最高可申請5,000英鎊的補助。高達50%的員工訓練費用獲得補助,每位員工最高可請領1,000英鎊。在葡萄牙,「培訓計畫行動」(Programa Formação-Ação)則聚焦於管理技能的改善。

整體來說,比較常見的做法是針對特定產業領域進行補助,而非針對特定技能,主要原因包含:可支持結構改變、克服特定的訓練障礙、促進產業領域成長等。舉例來說,在日本,厚生勞動省的「Career形成促進助成金」計畫,針對在職員工訓練進行補助,但在幾個重點領域的補助資源更豐富,包括:健康、社工、資訊與通信科技、環境相關建築和製造。在澳洲,「產業技能基金」(Industry Skills Fund)針對中小和微型企業,補助重點產業領域的員工訓練,目標在於提供高品質、產業專門技能的訓練,幫助這些企業成長。

共同解方使資源分配更公平

針對單一雇主提供補助,可能導致公共資源分配不均,無法解決更廣的產業或國家技能落差的問題,因此多國政府積極尋求共同解方。在英國,在幾個主要的產業領域,有將近40個團體訓練協會(Group Training Associations),以公私部門夥伴關係的形式,提供學徒制訓練和成人勞動力發展等服務。這些協會收取小額的會員費用,但主要由政府補助提供相關訓練服務(如學徒制)。在南韓,政府、商業司和私部門合作成立訓練協會,主要由較大型的企業和供應商參與,或是由50家左右的中小企業共同參與,指派訓練經理聯合當地供應商,滿足會員的訓練需求。

減稅、貸款、訓練基金等其他補助方案

使用賦稅優惠來補助技能訓練,對政府和雇主需要支付的額外成本都較低。不過,這個方法可能無法有效監督、確保訓練品質,這也是奧地利政府將學徒制的補助,從減稅優惠改成直接補助的原因之一。資產限制可能導致小公司在培訓員工有所困難,在南韓,建立訓練制度或購買訓練設備的雇主,可透過「職業能力發展計畫」(Vocational Ability Development Program)向政府申請貸款,最高可申請費用的九成,不超過60億韓元。在英國,產業技能協會雖屬於政策一部分,但需要由雇主倡議成立。

最後,這種種的培訓方案若要坐收良效,擁有正確的產業技能知識,知道需要哪些技能非常重要,如此投資才可能收受最大效益。不過,即便政府確實給予補助,雇主也確實投資員工培訓,也不能確保員工能夠完成訓練,確實習得需要的技能。在這方面,加拿大、澳洲、芬蘭也設立財務誘因,鼓勵人員確實完成訓練。雖然上述討論的財務誘因使用得當,可以緩解就業問題和技能落差,但也有一些潛在的風險,包括:由於聚焦於正規訓練,可能使重心從非正規訓練轉為正規訓練,卻不是額外的技能訓練;許多財務誘因可能導致直接的財源損失;資源分配不公等。

編譯:邱慧菁/天下文化副總監
〔本文摘譯自OECD 2017年發布的報告《擁有正確的職業技能:主導教育和訓練的財務誘因》(Getting Skills Right: Financial Incentives for Steering Education and Training)〕

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